第七章 附，则.第四十九条,本省行政区域内工会.共青团.妇联等人民团体的信访工作参照本条例执行。第五十条.对外国人、无国籍人，外国组织信访事项的处理.参照本条例执行、第五十一条,本条例自2006年10月1日起施行。1997年10月17日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的、江苏省信访条例,同时废止、关于，江苏省信访条例，草案、的说明，2006年1月9日在省十届人大常委会第二十次会议上.省人大常委会办公厅副主任。陆庆瑞 我受主任会议委托,现就,江苏省信访条例.草案，以下简称。条例 草案。的有关问题。作如下说明。一 制定新的。江苏省信访条例,的必要性、根据宪法，法律,法规的规定和我省的实际情况.1997年10月17日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了 江苏省信访条例、以下简称.条例,条例、施行8年来，在构建信访工作长效机制。完善信访工作制度,畅通信访渠道.加强地方各级国家机关同人民群众的密切联系,维护公民合法权益、促进社会稳定等方面发挥了积极的作用、同时。随着形势的发展、信访工作出现了许多新情况。新矛盾和新问题。新的信访形势对信访工作提出了新的要求,各地.各部门在信访工作实践中也积累和形成了许多成功的经验和好的做法,需要对.条例 加以充实和完善 尤其是新修订的国务院，信访条例、公布施行后。我省，条例，与之有关的内容有的已不相适应,有些规定和要求显得相对滞后 这必然会影响国务院、信访条例。在我省的有效实施。同时国务院，信访条例、有些条款比较原则 我省在贯彻实施中对这些原则性条款需要加以细化、提高可操作性,基于上述原因。需要制定新的,条例.使之与国务院 信访条例.有机衔接、以顺应形势和任务的需要。二。起草过程.去年7月 省人大常委会主任会议研究决定.将制定新的条例追加列入2005年度立法计划、并明确由省人大常委会办公厅牵头,成立了由省人大法工委 省信访局,省高级人民法院，省人民检察院，省公安厅等部门参与的新的条例制定工作小组、具体负责起草工作,去年8月，省人大办公厅下发、关于做好 江苏省信访条例，制定工作的通知,要求各市,县。市 区、人大常委会，政府，法院，检察院 省各委办厅局.省各直属单位协助做好信访条例制定工作,随后、省人大.政府，法院、检察院各自在本系统。通过下发通知,召开会议等形式进行部署。去年9月.11月.修订小组还分别赴苏南，苏中 苏北部分市，县开展立法调研、征求了部分县、市,区、领导 乡镇 街道、领导。县。市，区、信访局长和部门信访工作人员.工青妇社团以及部分基层人大代表的意见和建议、去年11月底，省人大常委会办公厅发出 条例，草案、征求意见稿,719份.分5个系统征求了县以上人大机关、政府机关,司法机关,公安机关和省级机关各部门的书面意见,同时.在13市选择省人大代表30人书面征求意见,其中有工人、农民.知识分子 法律工作者。基层干部和群团组织负责人。12月。工作小组到苏北 苏中,苏南各选一个市召开群团组织负责人和基层省人大代表座谈会、听取意见，另外,工作小组还在南京召开了法律、社会学专家学者座谈会.听取了他们的具体意见和建议.省领导对新条例的制定工作高度重视.在2004年6月5日省委常委会上,省委。省政府主要领导支持修订信访条例、省人大分管的副主任和有关领导多次了解，条例、的起草情况、并对起草工作提出指导意见 要求把条例认真制定好、省委。省人大、省政府领导对省人大常委会办公厅呈送的 条例.草案 征求意见稿。作了认真反馈。共返回书面意见40件、省人大常委会法工委参与了整个起草过程.对，条例、草案,认真把关，逐字逐句进行了仔细推敲研究 工作小组汇集了各方面1000多条意见,集中精力逐条研究,经过30余稿的修改。提交省人大常委会秘书长办公会议和主任会议研究 形成了今天提请审议的，条例,草案 在、条例、草案,的起草过程中.我们还赴已经通过信访法规的天津市人大和正在修订信访法规的安徽省人大等省市学习取经,同时还参考了上海、浙江 江西等省市人大常委会制定的地方信访法规。吸取了他们的长处、条例 草案。在框架结构和文本内容上 较原、条例、有了很大改动和调整，在框架结构上。共分为总则.受理范围和渠道,信访事项的提出 处理规则，信访秩序、法律责任，附则等七章。在内容设置上 遵照上位法，结合江苏实际,本着与时俱进的精神,作了较大充实,条例、草案,以畅通渠道为主线 以规范信访工作和信访行为为两个基本面。以信访工作程序为架构 以强化责任为重点、做到程序性和实体性相结合，进一步明确信访法律关系中相关主体的权利和义务,健全了相关制度 具有较强的针对性和可操作性 主任会议按照起草的实际情况 决定将重新起草的.条例，草案，提请本次会议审议 并废止原条例.三，需要说明的几个问题。一.关于起草。条例、草案、的指导思想和总体思路.起草、条例.草案.的指导思想是。认真贯彻落实党的十六大和十六届四中，五中全会精神，按照以人为本。构建和谐社会和加强民主法制建设的要求,分析总结1997年省人大颁布的 江苏省信访条例.实施以来成功的经验、存在的不足以及所面临的问题，既要有效保护人民群众的合法权益.又要建立良好的信访秩序 确保社会和谐稳定,起草 条例,草案。的总体思路是。畅通信访渠道，以进一步密切国家机关与人民群众的联系、创新信访工作机制,以提高处理信访事项的效率，强化工作责任,进一步明确各级国家机关在信访工作中的职责。促进各级机关妥善协调各方面的利益关系，及时化解矛盾和纠纷、不断提高信访工作的质量，水平和效率。维护信访秩序.引导群众以理性合法的形式表达利益诉求 既依法维护信访人的合法权益。又依法维护社会稳定有序 二.关于畅通信访渠道的问题,条例、草案。规定.地方各级国家机关应当遵循方便信访人,注重工作效能的原则、为信访人采用本条例规定的形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件,明确各级国家机关公开信访渠道的义务 包括信访工作机构的相关信息.查询方式 处理程序等事项，要求国家机关建立负责人接待人民群众来访日制度.下访和约访制度，同时为了保证信访渠道畅通。提高处理信访事项的效率.条例 草案.规定。一是逐步建立互联互通的信访信息系统 实现国家机关之间的工作资源共享、为信访人通过发电子邮件提出信访事项,查询信访事项办理情况提供便利.二是县级以上国家机关应当建立以本级人民政府信访工作机构为主导 职能部门参与 社会各界联动的人民来访接待中心和协商协调机制.充分整合各方面的信访工作资源、提高预防 发现和化解社会矛盾纠纷的能力。及时快捷地把群众反映的信访问题解决在基层和萌芽状态.三是界定地方各级权力机关，行政机关.审判机关和检察机关的信访受理范围,这样既明确了有权处理机关的责任和义务 同时也方便信访人依法有序地向有权直接处理的国家机关反映信访事项。有利于减少重复信访和多头信访的发生、三.关于办理信访事项的问题,针对信访办理效率不高，群众信访权益受到损害、以及缠访 闹访,无理信访突出等现象，条例，草案。着重从以下四个方面作了规定,一是明确了信访受理期限和办结期限。条例,草案,规定,有权直接处理的机关收到信访事项后 应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人是否受理、信访事项应当自受理之日起60日内处理完毕、并将处理结果书面答复信访人、法律法规另有规定的，从其规定、二是规定了信访复查.复核程序.国务院。信访条例。规定信访人对行政机关办理的信访事项 可以申请复查 复核、条例，草案,援引了这项制度，只限于行政机关适用。至于地方各级权力机关.审判机关,检察机关是否适用复查，复核 由上述各机关根据法定要求另行规定 以利于把有限的信访工作资源最大限度地用在确有实际困难需要解决的信访人身上,充分维护其合法权益.三是对无理信访事项依法进行终结 条例.草案.规定,各级行政机关对信访事项已经依法处理完毕.并明确不再受理、信访人仍然以同一事实和理由无理纠缠。扰乱信访秩序的、应当依照信访终结程序进行处理 具体实施办法由省人民政府另行规定。四是赋予了信访工作机构三项建议权.督促信访问题的解决.条例 草案，规定.县级以上国家机关信访工作机构可以对督办的信访事项提出改进工作建议.对信访人反映的法律性和重要政策性问题提出对策性建议,对在信访工作中推诿 敷衍 拖延。弄虚作假以及渎职 失职造成严重后果的国家机关负责人及其工作人员,向有关国家机关提出给予行政处分或者纪律处分的建议。四,关于强化国家机关信访工作责任的问题。为了推进各级国家机关依法履行职责 从源头上减少因侵害群众利益引发的信访事项、切实解决群众提出的信访事项.需要强化信访工作责任 条例.草案,主要在三个方面作了规定,一是强化了对国家机关及其工作人员的信访工作绩效考核、条例。草案、规定、各级国家机关应当将依法,及时，就地处理信访事项,作为单位工作效能评估和工作人员绩效考核的重要依据，各级国家机关负责人应当阅批重要来信 接待重要来访。听取信访工作汇报,研究解决信访工作中的突出问题.国家机关负责人履行信访工作责任的情况 应当列入其政绩考核的重要内容，二是强化了信访溯源责任.条例 草案,规定要追究导致重大信访事项发生.造成严重后果的责任人的责任。以督促有关机关及其工作人员严格依法办事,积极履行职责 从源头上预防导致信访事项发生的矛盾和纠纷、三是强化对信访事项有权处理的国家机关及其工作人员的责任.条例 草案，规定.国家机关及其工作人员办理信访事项 应当恪尽职守、及时妥善处理 不得违反办理程序、不得侵害信访人的合法权益 各级国家监察机关依法对有关机关重要信访事项的办理情况进行监察。违者要依法追究相关责任人员的法律责任,五，关于维护信访秩序的问题 近年来、少数人在上访时.采取过激方式、如围堵国家机关，拦截公务车辆.堵塞交通等非正常手段 对有关国家机关施加压力，以达到。闹而优得利.的目的,这是对以理性合法形式提出诉求信访人的不公、既影响了广大信访群众的正常信访。也扰乱了信访秩序、同时也耗费了有限的信访工作资源。为了依法规范信访活动 建立并维护正常的信访秩序，保障信访群众的合法权益。条例。草案 规定了信访人不得实施的有关禁止性行为,国务院,信访条例.第二十条规定了6项禁止行为 结合我省信访工作的实际，我们在.条例.草案。中将禁止行为作了细化和延伸.突出了教育措施。并与治安管理处罚法，集会游行示威法、刑法等法律作了衔接.规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚.构成犯罪的 依法追究刑事责任，另外，通过设置有关条款。规范信访人的行为、引导他们以理性。合法有序的形式来表达个人诉求.条例，草案,规定 信访人提出信访事项应当依法向有权直接处理的机关提出.信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内不得再向受理,办理机关的上级机关提出同一信访事项，信访人提出信访事项,提倡采用书信。电子邮件.传真等形式 信访人采用走访形式提出信访事项应当逐级进行,在公布的接待时间内到国家机关设立或者指定的场所反映，信访人应当客观真实地反映信访事项 不得诬告,陷害他人、违反规定的。有关国家机关应当对信访人进行劝阻 批评或者教育,经劝阻.批评或者教育无效的 由公安机关予以警告,训诫或者制止。条例。草案。和以上说明请予审议、关于。江苏省信访条例，草案，审议结果的报告,2006年5月29日在省十届人大常委会第二十三次会议上,省人大法制委员会副主任委员.罗晓桦、主任.副主任.秘书长，各位委员 省十届人大常委会第二十次会议对、江苏省信访条例,草案.进行了初次审议、委员们认为.为了适应新形势的需要,保障信访人的合法权益、维护信访秩序 规范信访工作和信访行为，构建和谐江苏 制定新的、江苏省信访条例、很有必要、条例草案结构比较合理,内容基本可行。针对性和可操作性较强.同时.委员们也提出了一些修改意见和建议、会后，省人大常委会法工委根据委员们的意见、会同有关部门在南通、淮安，泰州和盐城等地进行了调研.专门听取了信访人对信访工作的意见 召开了省相关部门的座谈会,对草案进行了多次论证.修改,5月12日.法制委员会召开全体会议，对草案进行了审议。现将审议结果报告如下、一。关于信访人合法权益的保护.有些委员提出、信访是密切国家机关与人民群众联系的重要桥梁.事关人民群众的切身利益、在条例中应当充分体现对信访人合法权益的保护，根据委员们的意见、法制委员会建议作以下修改，1 有的委员和部门提出，信访人在信访过程中享有哪些权利。条例草案没有明确规定、因此、法制委员会建议在草案第八条中增加一款作为草案修改稿第八条的第一款，信访人有权依法提出信访事项.在信访活动中享有下列权利、一,了解信访工作制度和信访事项的处理程序、二 要求信访工作人员提供与其信访事项有关的法律。法规及政策咨询服务 三。对与信访事项有直接利害关系的信访工作人员提出回避申请、四。向受理和办理机关查询与其有关的信访事项的处理情况及结果，并得到答复.五、依法提出复查、复核或者举行听证的申请 2,有的部门提出。草案第二十一条要求信访人走访应当.逐级进行,与国务院。信访条例，规定不符,是对信访人信访权利的限制 因此.根据上位法的规定.法制委员会建议将。逐级进行、修改为，向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，3。有的委员提出，有的机关或者工作人员将信访人的检举揭发材料随便转给被检举揭发人.造成很坏的影响、为切实保护信访人的控告，检举权利，条例应对此作禁止性规定、因此,法制委员会建议增加一条作为草案修改稿的第二十四条 各级国家机关及其工作人员不得将信访人的检举，揭发材料及有关情况透露或者转给被检举,揭发的人员或者单位 4,有的委员提出 人大常委会要加强对其交办的信访事项的处理情况的监督，督促有关国家机关依法履行职责,保护信访人的合法权益。因此、法制委员会建议在草案第三十二条中增加一款作为草案修改稿第三十条的第一款,对人民代表大会常务委员会交办的信访事项，有关机关应当认真办理 并按照规定期限反馈办理结果。人民代表大会常务委员会可以对办理情况进行督办、促进有关机关解决人民群众合理的信访请求、二.关于信访渠道的畅通,为了使条例草案规定的信访渠道更加畅通.提高处理信访的效率 根据委员和有关地方的意见.法制委员会建议作以下修改。1、有的地方提出，国家机关和有关工作人员应当深入基层倾听民声.变群众上访为领导下访、从源头上预防导致信访事项发生的矛盾和纠纷，因此 法制委员会建议增加一条作为草案修改稿第十五条、各级国家机关负责人和有关工作人员、应当到基层倾听人民群众的建议。意见和要求。帮助解决人民群众生产生活中的问题,及时化解矛盾和纠纷 2。有的委员和部门提出,为及时预防,发现和化解社会矛盾纠纷。需要整合各方面的资源。建立有利于迅速解决纠纷的信访工作机制,建议草案补充完善相关内容.因此，法制委员会建议对草案第十九条修改后作为草案修改稿第十七条第一款。县级以上地方人民政府应当建立以本级人民政府信访工作机构为主导，职能部门参与、社会各界联动的有利于迅速解决纠纷的工作机制 整合信访工作资源，依法,及时.合理处理信访事项 3,有的委员和地方提出，人民来访接待中心是江苏在信访工作中的一个创新举措 应当对人民来访接待中心的工作机制作出原则规定 以方便当事人提出信访事项.促进信访事项的办理.因此、法制委员会建议增加一款作为草案修改稿第十七条的第二款.县级以上地方人民政府可以根据信访工作的实际需要建立人民来访接待中心，方便信访人提出信访事项。人民来访接待中心由本级人民政府信访工作机构牵头.有关部门参与联合接待.统一登记，分流办理信访事项.对于重大复杂信访事项，可以由人民政府组织有关部门联合办理、三。关于强化信访工作行为规范与明确有关法律责任,有些委员在审议中提出 为了推进各级国家机关依法履行职责、切实解决群众提出的信访事项.需要强化信访工作规范与责任，根据委员们的意见、法制委员会建议作以下修改，1。有的委员提出,草案第二十六条仅规定了信访处理机关收到信访事项后应当在一定期限内书面答复是否受理 但有一些信访事项是能够当场答复也应当当场答复。条例对此应有所规范.因此.法制委员会建议在该条中增加，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复。的内容、2.有的委员和部门提出 草案第二十七条规定了信访听证，但对听证的程序和要求没有规定。建议增加这方面的内容，因此、法制委员会建议将草案第二十七条第二款修改后作为草案修改稿第二十五条的第二款，对重大，复杂 疑难信访事项 必要时可以举行听证.听证应当公开举行,通过质询,辩论、评议 合议等方式查明事实,分清责任、信访人和有关国家机关应当出席听证会，陈述意见,出示证据 3。有的委员和部门认为、草案对有关国家机关如何处理信访事项的规定比较原则.不够明确具体.不利于信访事项的解决.建议增加这方面的内容，因此、法制委员会建议增加一条作为草案修改稿的第二十六条，对信访事项有权处理的国家机关经调查核实,应当依照有关法律、法规 规章及其他有关规定。分别作出以下处理。并书面答复信访人.一 请求事实清楚，符合法律，法规 规章或者其他有关规定的.予以支持。二。请求事由合理但缺乏法律依据的。应当对信访人做好解释工作，三、请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规。规章或者其他有关规定的,不予支持。有权处理的国家机关依照前款第，一.项规定作出支持信访请求意见的 应当督促有关机关或者单位执行 4，有些委员认为，草案第四十四条关于国家机关法律责任的规定比较笼统，操作性不强 建议具体规定有关国家机关及其工作人员在信访工作中的法律责任。督促其依法履行职责、因此.法制委员会建议删除草案第四十四条,将其中的内容加以扩充 区分四种情形分四条表述,新增加的四条法律责任分别规定了国家机关及其工作人员违法行使法定职权的法律责任，草案修改稿第四十二条。受理信访事项过程中的违法责任,草案修改稿第四十三条，处理信访事项过程中的违法责任、草案修改稿第四十四条，以及国家机关工作人员隐瞒谎报信访事项 打击报复信访人等违法行为的法律责任，草案修改稿第四十五条.四、其他修改意见 1、有的委员和部门提出.草案第三十一条把需要进行终结的信访事项全部认定为,无理纠缠。扰乱信访秩序 与上位法规定的精神不完全相符、终结处理的实际做法有待完善。文字宜简化。为了与上位法规定的有关制度相衔接.法制委员会建议删除草案第三十一条 将有关终结内容同草案第三十条第二款合并修改后作为草案修改稿第二十九条第二款，信访人对复核意见不服、仍然以同一事实和理由提出投诉请求的 予以终结处理 各级行政机关不再受理 信访人所在地人民政府或者有关机关应当依法做好疏导,教育,稳定工作,同时相应删除草案第三十六条第.九，项.2。有的委员认为。公安机关应当在人民来访接待中心设立民警办公室这一内容不宜在法规中规定 信访主要是人民内部矛盾。主要采用说服、教育手段，不要轻易动用警力.因此.法制委员会建议删除草案第三十七条第二款，同时相应删除草案第三十七条第一款和第四十三条中有关民警办公室的文字 3 有的部门认为。草案第四十五条第二款中规定,必要时可由违法行为人居住地公安机关管辖.与上位法不一致、因此，法制委员会建议将此规定修改为.必要时可由违法行为人居住地公安机关予以协助，4,有的委员和部门提出。工会、共青团，妇联等人民团体承担了大量的信访工作任务,其信访工作也应参照本条例执行 因此，法制委员会建议在附则中增加一条作为草案修改稿第四十七条,本省行政区域内工会.共青团 妇联等人民团体的信访工作参照本条例执行，此外、为了使草案的表述更加科学。准确,与有关法律。法规的表述相衔接。法制委员会还对草案作了部分文字，技术性修改，删除了一些与上位法规定相重复的条文。并对有关条款的顺序作了相应调整,法制委员会已按照上述修改意见提出了草案修改稿,建议本次常委会审议后通过，以上报告和草案修改稿是否妥当、请予审议.